Urząd Transportu Kolejowego Unijne i krajowe oceny zgodności - Aktualności -

W systemie oceny zgodności możemy wyróżnić wyroby zgodne z wymaganiami europejskimi albo krajowymi. Wyroby spełniające wymagania krajowe oceniane są zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie dopuszczania do eksploatacji określonych rodzajów budowli, urządzeń i pojazdów kolejowych z dnia 13 maja 2014 r.[1], zwane potocznie Rozporządzeniem 720. Przeszło trzy lata stosowania tego rozporządzenia pozwala na zebranie doświadczeń i ocenę efektywności przewidzianych w nim procedur.

Procedury oceny zgodności wyrobów są nierozerwalnie związane z oceną zgodności podsystemów z nich złożonych i szerzej, z procedurami dopuszczania podsystemów
do eksploatacji, dlatego też uwagi i postulaty odnoszące się do zmian w procedurach dotyczących wyrobów muszą dotyczyć także sposobu wykazania spełnienia wymagań dotyczących całych podsystemów przez ich producentów.

Stosowanie krajowych przepisów wprowadzania do obrotu wyrobów przeznaczonych dla kolejnictwa prowadzi do wniosku, że procedury obowiązujące w tym zakresie nie zawsze zapewniają odpowiedni poziom bezpieczeństwa systemu kolejowego. Pomijają bowiem oceny dotyczące bezpiecznej integracji wyrobu w podsystemie. Wątpliwości dotyczą także niejasnego rozłożenia odpowiedzialności za spełnienie wymagań przez sam wyrób i odpowiedzialności za jego bezpieczne zabudowanie i zainstalowanie. Dodatkowo procedury te są wysoce sformalizowane i skonstruowane w sposób uciążliwy dla wnioskodawców oraz są niespójne z procedurami Unii Europejskiej.

Wymagania dla wyrobów i procedury ich weryfikacji

Ocena zgodności w „trybie krajowym” następuje poprzez uzyskanie świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu urządzenia i budowli mających wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu kolejowego.  W „trybie europejskim” to producent wystawia deklarację zgodności lub przydatności do stosowania składnika interoperacyjności przed wprowadzeniem wyrobu do obrotu, zgodnie z odpowiednimi modułami oceny zgodności w zdecydowanej większości przeprowadzanymi z udziałem jednostki notyfikowanej.

Wprowadzenie składnika interoperacyjności do obrotu nie oznacza jednakże jeszcze możliwości jego przekazania do eksploatacji. Dopuszczenie do eksploatacji oznacza bowiem wszystkie czynności, w wyniku których podsystem lub pojazd znajduje się w zaprojektowanym stanie swojego funkcjonowania. Zaprojektowany stan funkcjonowania oznacza zwykły sposób prowadzenia i przewidywalne przypadki awarii (w tym zużycie) w zakresie i warunkach użytkowania wyszczególnionych w dokumentacji technicznej i dokumentacji dotyczącej utrzymania. Obejmuje on wszystkie warunki, w których podsystem ma działać i jego granice techniczne[2].

Dopuszczenie do eksploatacji podsystemu następuje jedynie po jego ocenie zgodności przez producenta (np. wykonawcę modernizacji linii kolejowej), w tym po sprawdzeniu zgodności technicznej[3] oraz bezpiecznej integracji[4] przy zastosowaniu oceny ryzyka zgodnie z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 3 dyrektywy 2004/49/WE[5]. Spełnienie tych wymagań ocenia jednostka notyfikowana w procesie weryfikacji WE podsystemu. W procesie tym wyraźnie jest zatem rozróżniany etap wprowadzenia do obrotu wyrobów składających się na podsystem, za co odpowiedzialny jest producent wyrobu od etapu sprawdzenia ich bezpiecznej integracji, za co odpowiedzialny jest producent podsystemu. Dopiero po zrealizowaniu obu tych etapów możliwe jest dopuszczenie całego podsystemu do eksploatacji.

Oznacza to także, że nie można dopuścić do eksploatacji pojedynczego wyrobu (składnika interoperacyjności). Pojęcie dopuszczenia do eksploatacji odnosi się bowiem jedynie do podsystemu, w którym ten wyrób został zabudowany lub zainstalowany.

Podczas oceny zgodności wyrobów krajowych badaniu podlega typ urządzenia lub budowli. Badanie może również obejmować próby eksploatacyjne z uwzględnieniem sprawdzenia interfejsów[6]. Jednak w ten sposób badany jest jedynie pierwszy egzemplarz wyrobu, na który wydawane jest następnie świadectwo. W oparciu o wydane świadectwo odbywa się produkcja kolejnych egzemplarzy, dla których wystawiana jest deklaracja zgodności z typem. Deklarację wystawia się w oparciu o moduły oceny zgodności określone w decyzji 768/2008[7]. Moduły zawarte w tej decyzji, zgodnie z jej dosłownym brzmieniem, odnoszą się do etapu wprowadzenia do obrotu.

Zgodnie z art. 15 dyrektywy 2008/57 każde państwo członkowskie zezwala na dopuszczenie do eksploatacji tych podsystemów strukturalnych tworzących system kolei, które znajdują się lub działają na jego terytorium.  W tym celu państwa członkowskie podejmują wszelkie właściwe kroki, aby zapewnić dopuszczenie do eksploatacji tych podsystemów, które są zaprojektowane, skonstruowane i zamontowane w taki sposób, że spełniają zasadnicze wymagania ich dotyczące w chwili ich włączenia do systemu kolei. W szczególności sprawdzają one techniczną zgodność tych podsystemów z systemem, do którego są włączane, bezpieczną integrację tych podsystemów zgodnie z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 3 dyrektywy 2004/49/WE. Jednak   przepisy art. 15 dyrektywy 2008/57 i art. 25e ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie są w pełni zbieżne. W polskiej ustawie brakuje wyraźnego odesłania do konieczności przeprowadzenia bezpiecznej integracji podsystemu na podstawie oceny ryzyka. Powoduje to obniżenie bezpieczeństwa technicznego podsystemów kolei poprzez brak przewidywania skutków włączania nowych elementów do istniejącego systemu i wdrażania odpowiednich środków mitygujących zidentyfikowane ryzyko. 

Brak wyraźnej odpowiedzialności za bezpieczną integrację

Stosowane w trybie krajowym moduły oceny zgodności są stosowane przed wprowadzeniem wyrobu do obrotu. Nie regulują one sposobu dopuszczania do eksploatacji. Pomimo to art. 22f ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że urządzenia i budowle, na które wystawiona została deklaracja zgodności z typem (kolejne egzemplarze, zgodne z dopuszczonym typem) uznaje się za dopuszczone do eksploatacji.

Niezgodność ta ma praktyczne konsekwencje. Dochodzi bowiem do zaburzenia odpowiedzialności poszczególnych uczestników rynku. Na producenta pojedynczego urządzenia lub budowli zostaje przełożona odpowiedzialność za bezpieczną integrację podsystemu – który na gruncie polskiego prawa dopuszcza wyrób do eksploatacji, a więc bada jego bezpieczną integrację, chociaż w praktyce wcale tego nie robi. Zaś odpowiedzialność producenta całego podsystemu (zarządcy infrastruktury), który realizuje proces dopuszczenia do eksploatacji może pomijać bezpieczną integrację z uwagi na to, że nie wspomina o niej art. 25e ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym.

Oznacza to, że w naszym systemie prawnym nie ma wyraźnie przypisanej odpowiedzialności za bezpieczną integrację. Obowiązująca praktyka pokazuje, że producent szyny lub podkładu wystawia deklarację zgodności z typem przed dostarczeniem wyrobu wykonawcy modernizacji linii kolejowej. Na gruncie przepisów szyna lub podkład mogą być już eksploatowane, chociaż w praktyce nawet nie muszą być zabudowane w podsystemie. Trudno więc mówić tu o ocenie bezpiecznej integracji.

Z drugiej strony producenci urządzeń sterowania ruchem kolejowym (srk) często będący jednocześnie wykonawcami modernizacji podsystemu sterowanie, nie są zobowiązanie do zatrudnienia niezależnej jednostki, która sprawdzi bezpieczną integrację w najbardziej złożonym i newralgicznym podsystemie strukturalnym. Zatrudnienie takiej jednostki nie jest obowiązkowe i zależy jedynie od decyzji zarządcy infrastruktury zlecającego prace. Pomimo tego praktyką stosowaną przez krajowego zarządcę infrastruktury jest wymaganie wystawienia przez producentów urządzeń srk deklaracji zgodności z typem dopiero po zabudowie urządzeń na linii, a nie przed wprowadzeniem do obrotu, czyli de facto dostarczeniem wyrobu.

Nałożenie na producenta wyrobu obowiązku potwierdzenia bezpiecznej integracji podsystemu na etapie wystawienia deklaracji zgodności z typem prowadzi do zaburzenia odpowiedzialności. Producent wyrobu wystawiając deklarację zgodności z typem powinien odpowiadać za potwierdzenie, że wyrób spełnia zasadnicze wymagania.  Jednak nie jest on odpowiedzialny za zakres dopuszczenia do eksploatacji podsystemu związany z bezpieczną integracją. Z kolei producent podsystemu sterowanie, odpowiadający za integrację całego podsystemu, powinien brać odpowiedzialność za prawidłowość zabudowy wyrobów. Producent podsystemu wystawia na własną odpowiedzialność deklarację weryfikacji WE podsystemu po przeprowadzeniu weryfikacji przez jednostkę notyfikowaną.

Skomplikowanie trybu krajowego i dublowanie procedur oceny zgodności

Równie problematyczna jest realizacja krajowych procedur oceny zgodności wynikających z  rozporządzenia 720. W przypadku konieczności uzyskania świadectwa na potrzeby przeprowadzenia prób eksploatacyjnych, przy ich planowaniu należy uwzględnić czas  niezbędny na wydanie świadectwa dopuszczenia typu.  Producentom zależy na jak najszybszym rozpoczęciu prób, stąd asekuracyjne odkładanie terminu ich rozpoczęcia nie leży w ich interesie. W sytuacji, gdy postępowanie dotyczące wydania świadectwa dopuszczenia do eksploatacji przedłuża się, skutkuje to koniecznością zmiany terminów prób i modyfikacji wniosku o świadectwo złożonego do Prezesa UTK.  

Wszystkie dotychczas wydane świadectwa dopuszczenia do eksploatacji pozostały w mocy. Zmieniał się jednak katalog wyrobów, na które uzyskanie świadectwa jest obowiązkowe. W konsekwencji dla producenta nie jest jasne, czy może potwierdzić za zgodność z typem np. „tor kolejowy”, na który dawniej otrzymywał świadectwo, czy też powinien potwierdzać poszczególne elementy składające się na ten tor. Rozporządzenie 720 wyodrębnia szynę, podkład i system przytwierdzeń i nie pozwala na wydanie świadectwa dla „toru kolejowego”. Podobne problemy wiążą się ze świadectwem dopuszczenia do eksploatacji np. łapki sprężystej, będącej elementem systemu przytwierdzeń. Rozporządzenie nie wyodrębnia łapki sprężystej, ale cały system przytwierdzeń. Powyższe obrazuje skalę problemów praktycznych i interpretacyjnych. Niektóre aspekty są możliwe do rozwiązania poprzez stanowiska Prezesa UTK i potwierdzające je orzecznictwo sądów administracyjnych, jednak pełna efektywność procedur oceny zgodności wymaga zmian bardziej gruntownych.

Brak jest uzasadnienia dla tworzenia szczególnych trybów oceny zgodności wyrobów, kiedy na poziomie prawa europejskiego funkcjonują sprawdzone tryby oceny zgodności. Tworzenie dedykowanego trybu krajowego osłabia ponadto pozycję polskich eksporterów urządzeń srk, ponieważ świadectwo dopuszczenia do eksploatacji nie jest znane w innych państwach. Dokumenty wydawane w ramach europejskich procesów oceny zgodności mogą stanowić podstawę dla komercjalizacji w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej urządzeń i budowli produkowanych w Polsce.

Zdublowanie procedur odnosi się również do procesów eliminowania z rynku wyrobów niespełniających wymagań. Z jednej strony ustawa o transporcie kolejowym odsyła w tym zakresie do ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, a z drugiej strony przewiduje szczególny tryb cofnięcia świadectwa dopuszczenia do eksploatacji (art. 22f ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym).

Nieuzasadnione zaangażowanie Prezesa UTK w proces oceny zgodności wyrobu krajowego

Tryb, w którym organ administracji publicznej bierze udział w ocenie zgodności (poprzez procedury wydawania świadectw dopuszczenia do eksploatacji) jest również niezgodny z ogólnymi zasadami nowego i globalnego podejścia. System ten opiera się bowiem na założeniu, że to producent, po zastosowaniu przewidzianych prawem modułów oceny zgodności i zaangażowaniu jednostek oceniających zgodność we właściwym zakresie, deklaruje na własną odpowiedzialność zgodność wyrobu z wymaganiami. Zaangażowanie organów administracji publicznej w proces oceny zgodności powinno mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zaangażowanie takie może budzić mylne wrażenie, że część odpowiedzialności za spełnienie przez wyrób zasadniczych wymagań ciąży na organie, który nie jest ani przygotowany, ani powołany do tego, aby oceniać zgodność wyrobów. Zasadą powinna być kontrola wyrobów wprowadzonych do obrotu w ramach nadzoru rynku. Sposób wprowadzenia wyrobów do obrotu jest też, w przypadku głównej sieci kolejowej, badany w procesie wydawania zezwolenia na dopuszczenie podsystemu do eksploatacji.

Propozycje zmian

Jedną z propozycji jest uchylenie art. 22f ustawy o transporcie kolejowym i dostosowanie krajowego systemu wprowadzania wyrobów krajowych do obrotu do ogólnych zasad oceny zgodności. Wprowadzanie do eksploatacji budowli i urządzeń mających wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu kolejowego powinno następować poprzez wystawienie przez producenta, na własną odpowiedzialność, deklaracji zgodności wyrobu krajowego, po przeprowadzeniu oceny zgodności zgodnie z modułami określonymi w decyzji 713/2010. 

Katalog wyrobów krajowych nadal byłby zawarty w rozporządzeniu określającym konkretne moduły oceny zgodności, możliwe do zastosowania w odniesieniu do danego wyrobu. Zgodnie z niebieskim przewodnikiem[8] „Prawodawca wybiera z zestawu modułów oceny zgodności/ procedur (określonych w decyzji nr 768/2008/WE) elementy najbardziej odpowiadające specyficznym potrzebom danego sektora. Powinien wybrać najmniej uciążliwy moduł, biorąc pod uwagę typ produktów i związanych z nimi zagrożeń, ich wpływ na ochronę interesu publicznego, infrastrukturę gospodarczą danego sektora, metodę produkcji itp.; tam, gdzie to możliwe, należy zapewnić wybór modułów kontroli, certyfikacji i/lub zapewnienia jakości.” Oznacza to co najmniej, że urządzenia sterowania ruchem kolejowym powinny podlegać modułom przewidującym zaangażowanie w proces oceny jednostki oceniającej zgodność. Moduły procedur oceny zgodności nie różniłyby się w przypadku składników interoperacyjności i wyrobów, dla których wymagania określone są w przepisach krajowych. Jednostką oceniającą zgodność dla wyrobów krajowych, pozostawałaby jednostka, o której mowa w art. 22g ustawy o transporcie kolejowym.

Dla specyficznych przypadków wyrobów wymagających instalacji przez producenta, jak niektóre urządzenia sterowania ruchem kolejowym czy sieci trakcyjnej, należy rozważyć wprowadzenie w przepisach pojęcia „oddania do użytku” zamiast „wprowadzenia do obrotu”. Zgodnie z niebieskim przewodnikiem producent wyrobów wymagających montażu lub instalacji przed oddaniem do użytku powinien deklarować zgodność z wymaganiami dopiero po „oddaniu do użytku”. Nie zmieniałoby to zakresu odpowiedzialności producenta wyrobu i producenta podsystemu, a jedynie w jasny sposób umożliwiało ustalenie momentu, od którego producent wyrobu ponosi odpowiedzialność za jego zgodność. Producent systemów srk bądź sieci trakcyjnej wystawiałby więc deklarację zgodności po ich instalacji (montażu). Następnie, na odpowiedzialność producenta podsystemu, następowałaby ocena zgodności całego podsystemu, w którym zamontowany lub zainstalowany został taki wyrób. Należy tu rozważyć obowiązek przekazywania do Prezesa UTK kopii wystawionych deklaracji zgodności wyrobów krajowych na potrzeby nadzoru rynku.

Nie ma to doprowadzić do zmian katalogu pokazującego konieczność uzyskania zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji podsystemu. W szczególności użytkownicy bocznic, infrastruktury wąskotorowej bądź wyłączonej z systemu kolei nadal nie musieliby uzyskiwać zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji podsystemu. Jednak taki system oceny zgodności wyrobów krajowych byłby jednolity i obowiązujący zarówno dla wymienionej infrastruktury, jak i linii kolejowych objętych obowiązkiem uzyskania zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji linii kolejowych.

Kolejną proponowaną zmianą jest uzupełnienie art. 25e ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym o konieczność zapewnienia bezpiecznej integracji, zgodnie z art. 15 dyrektywy 2008/57. Zgodność z dyrektywą umożliwi określenie odpowiedzialności za bezpieczną integrację podsystemu w zgodzie z prawem europejskim. Podmiotem odpowiedzialnym będzie producent podsystemu, a nie producent konkretnego wyrobu, którego odpowiedzialność ogranicza się do wprowadzenia wyrobu do obrotu.

Proponujemy uchylenie art. 25e ust. 3a ustawy o transporcie kolejowym. Jednostka notyfikowana powinna czuwać nad przebiegiem procesu dopuszczenia do eksploatacji i powinna przeprowadzać procedurę weryfikacji podsystemu w każdym przypadku, z nielicznymi wyjątkami. Prezes UTK nadzorowałby sposób wprowadzenia wyrobów do obrotu w ramach nadzoru rynku lub w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji podsystemu. Z punktu widzenia bezpieczeństwa celowe byłoby jednak ustanowienie analogicznych zasad oceny zgodności w odniesieniu „sieci wydzielonych”, o których mowa w art. 22f ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym.

Zmiany wymagałby również art. 22g ustawy o transporcie kolejowym tak, aby jednostki organizacyjne opisane w tym przepisie mogły wykonywać inspekcje i badania na potrzeby oceny zgodności wyrobów krajowych.

Uchylony powinien zostać § 6 rozporządzenia w sprawie interoperacyjności[9], ponieważ ocena zgodności podsystemu ocenianego na zgodność z wymaganiami krajowymi będzie obowiązkowa w każdym przypadku.

Zmiany wymaga również rozporządzenie 720 tak, by zawierało jedynie katalog wyrobów podlegających ocenie zgodności oraz wskazanie właściwych dla danego rodzaju wyrobów modułów oceny zgodności. Procedury odnośnie wycofania z obrotu wyrobu niespełniającego wymagań, w miejsce dotychczasowych niepełnych rozwiązań zawartych w art. 22g ustawy
o transporcie kolejowym i rozporządzeniu 720, zastąpione zostałyby kompleksowymi uregulowaniami Oddziału 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku[10].

Wskazana jest zmiana sposobu określenia krajowych wyrobów podlegających ocenie zgodności.  Ustawa obecnie określa te wyroby, jako „wyroby związane z prowadzeniem lub bezpieczeństwem ruchu” lub jako „wyroby mające wpływ na poziom bezpieczeństwa ruchu kolejowego”. Dyrektywa w sprawie interoperacyjności określa sześć wymagań zasadniczych: bezpieczeństwo, niezawodność i dostępność, zdrowie, ochrona środowiska naturalnego, zgodność techniczna, dostępność. Wyroby krajowe powinny zatem spełniać i przyczyniać się do spełnienia przez cały system kolei wszystkich sześciu wymagań, a nie jedynie bezpieczeństwa. Dlatego też powinny być określane mianem „urządzeń i budowli kluczowych dla spełnienia zasadniczych wymagań systemu kolei”.

Proponowane rozwiązanie ma tą zaletę, że upraszcza system oceny zgodności wyrobów przeznaczonych dla kolejnictwa w Polsce. Procedury wprowadzania wyrobów do obrotu (lub ich ewentualnego wycofania) oparte byłyby na rozwiązaniach przewidzianych w ustawie o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Prowadziłoby to zatem do zniesienia zbędnych obowiązków ciążących obecnie na producentach i zdublowanych procedur oceny zgodności. Producent zamierzający wprowadzić do obrotu swój wyrób, nie musiałby realizować procedury sprowadzającej się jedynie do analizy spełnienia wymagań formalnych, co pozwoliłoby oszczędzić czas oraz koszty związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Nadzór Prezesa UTK nad rynkiem wyrobów krajowych realizowany byłby przede wszystkim na etapie wydawania zezwolenia na dopuszczanie do eksploatacji podsystemu oraz w ramach zadań organu nadzoru rynku.

dr inż. Ignacy Góra, Jan Siudecki

Artykuł został opublikowany w numerze 10/2018 miesięcznika "Rynek Kolejowy"