Nawigacja

Aktualności

Jak to jest z tymi drzewami? Ocena sytuacji z punktu widzenia Prezesa UTK

15.11.2019

W przestrzeni publicznej od czasu do czasu pojawia się kwestia wycinki drzew rosnących przy torach kolejowych. Zarządca infrastruktury swoje działania tłumaczy często decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Jednak wezwanie przez Prezesa UTK do usunięcia nieprawidłowości nie jest równoznaczne ze zobligowaniem zarządcy do wycinki drzew.

Ustawa o transporcie kolejowym przewiduje, że usytuowanie budowli, budynków, drzewi krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.Na podstawie tej ustawy minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, określili w drodze rozporządzenia wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej.Przepisy te określały, że drzewa i krzewy znajdujące się na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej mogły być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.

Wbrew informacjom powtarzanym w przekazach medialnych, przepisy zabraniające sadzenia drzew i krzewów w pasie 15 m nie są wynikiem działań legislacyjnych ostatnich lat. Rozwiązanie to nie powstało również w okresie Rzeczypospolitej Ludowej, gdzie zagadnienie zadrzewienia gruntów kolejowych uregulowano w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1960 r. Nr 54, poz. 311). Regulacje w tym zakresie pochodzą bowiem już z czasów dwudziestolecia międzywojennego. To w ustawie z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych (Dz. U. z 1934 r. Nr 28, poz. 220), określono bezpośredni zakaz zadrzewiania obszaru w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.

Można więc zadać sobie pytanie, dlaczego wzdłuż linii kolejowych znajduje się tak wiele drzew, skoro istniejące od 85 lat przepisy zabraniały zadrzewiania gruntów wzdłuż linii kolejowych? Czy do tej pory brzmienie tych przepisów nie rodziło wątpliwości i obaw odnośnie stanu drzewostanu w Polsce? Czy może zatem problem nie dotyczył istoty przepisów tylko ich stosowania?

Nowelizacja przepisów

Pytania te nie tracą na aktualności, mimo sfinalizowania prac nad nowelizacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1227 ze zm.)[1]. Zakończony proces prawodawczy stanowi próbę znalezienia konsensusu pomiędzy ograniczeniem wycinki drzew zlokalizowanych w pobliżu terenów kolejowych a zachowaniem uregulowań, które zapewniają bezpieczeństwo transportu kolejowego. Zgodnie bowiem z przyjętymi przepisami, jak podaje Ministerstwo Infrastruktury, w lasach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy będą mogły być usytuowane za zewnętrzną krawędzią bruzdy tworzącej pas przeciwpożarowy[2]. Poza lasami drzewa i krzewy będą mogły być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych[3].

Warto także wspomnieć, że innym, pierwotnie rozważanym sposobem uregulowania w przepisach kwestii usytuowania drzew był tzw. model „V”. Model ten przewidywał, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogłyby być usytuowane w odległości większej o co najmniej 1 m od ich wysokości licząc od skrajnej szyny, ale nie mniejszej niż 6 m. O ile regulacja oparta na modelu „V” mogła rodzić zdecydowanie więcej utrudnień dla zarządcy kolei (konieczność ewidencji i dokonywania ciągłych pomiarów, nie tylko odległości od toru, ale też wysokości drzew), o tyle w zamierzeniu miało być to rozwiązanie, które uniemożliwiłoby powalenie się drzew na tory kolejowe (te byłyby zawsze o co najmniej 1 m niższe niż odległość tych drzew od torów).

Czy wycinka to jedyne rozwiązanie?

Aby odpowiedzieć na to pytanie należy w pierwszej kolejności odwołać się do nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym z 7 lipca 2016 roku, która weszła w życie 31 sierpnia 2016 r.

Zmiana przepisów przesądziła, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się zastosowanie odstępstwa od odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów. Odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego ani zakłócać działania urządzeń służących do jego prowadzenia.

Procedura wyrażania zgody na odstępstwo jest bardzo prosta. Przepisy określiły, że udziela go starosta w drodze postanowienia, po uzgodnieniu właściwego zarządcy, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Jak wskazuje obowiązujące orzecznictwo, przyczyny dla których zasadne jest pozostawienie drzew lub krzewów mogą być różne i wynikać zarówno z interesu strony lub interesu ogólnego. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 105/19).

Należy wyraźnie zaakcentować fakt, iż  zgodnie z obowiązującym stanem prawnym Prezes UTK nie bierze udziału w opisanym wyżej procesie wydawania odstępstwa, nie istnieje więc konieczność, ani nawet prawna możliwość, wyrażenia przez niego zgody, opinii, stanowiska bądź uzgodnienia.

Jaka jest zatem rola Prezesa UTK?

W ostatnim czasie z zaniepokojeniem obserwujemy informacje medialne przedstawiające nieprawdziwe i nieprecyzyjne opinie odnośnie zaangażowania Prezesa UTK w kwestie wycinki drzew wzdłuż linii kolejowych. Z uwagi na to, należy krótko wyjaśnić prawne aspekty nadzoru Prezesa UTK nad zagadnieniem usytuowania drzew i krzewów zlokalizowanych na obszarze kolejowym.

Prezes UTK jest centralnym organem administracji rządowej będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa, interoperacyjności i regulacji transportu kolejowego. Jedną z kluczowych kompetencji Prezesa UTK jest sprawowanie nadzoru nad zachowaniem bezpieczeństwa w transporcie kolejowym oraz prawidłowym utrzymaniem i eksploatacją linii kolejowych, bocznic kolejowych oraz innych dróg kolejowych. Wykonując te kompetencje przeprowadzane są liczne kontrole przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku kolejowym. Tymi kontrolowanymi podmiotami są również zarządcy infrastruktury kolejowej, na których spoczywa obowiązek utrzymania infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczny ruch kolejowy (również w aspekcie wymagań dotyczących usytuowania drzew).

W przypadku zidentyfikowania podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości związanych z usytuowaniem drzew i krzewów, Prezes UTK jest zobligowany do nakazania w wystąpieniu pokontrolnym, a następnie w drodze decyzji administracyjnej usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

To, o czym powinni wiedzieć wszyscy biorący udział w dyskusji dotyczącej zmiany przepisów w zakresie usytuowania drzew, to fakt, że Prezes UTK jako organ administracji rządowej działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Co to oznacza w praktyce? Kontrola stosowania prawa przez podmioty rynku kolejowego jest obowiązkiem Prezesa UTK. Nie ma tutaj mowy o uznaniowości czy dowolności.

A bezpieczeństwo?

Rozmowa o drzewach wzdłuż linii kolejowych nie skupia się tylko na przepisach prawa. Nie sposób w tej dyskusji oderwać się od kwestii bezpieczeństwa. Mimo że coraz częściej lokalne media starają się deprecjonować wpływ zbyt bliskiego usytuowania drzew na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, to trzeba z pełną odpowiedzialnością powiedzieć, że zdarzenia kolejowe związane np. z najechaniem pojazdu kolejowego na drzewa powalone na tory mogą rodzić bardzo poważne konsekwencje dla największych wartości – życia i zdrowia ludzkiego.

W latach 2015 – 2019 doszło do ponad 3000 sytuacji potencjalnie niebezpiecznych[4] spowodowanych uszkodzonymi lub powalonymi drzewami. W przypadku ponad 1000 tych sytuacji, drzewa  te znajdowały się pasie 15 m od osi skrajnego toru.

W okresie tym doszło także do 149 zdarzeń kolejowych: incydentów[5] i wypadków[6], które spowodowane zostały przez przewrócenie drzewa czy odpadnięcie gałęzi. W przypadku tej grupy zdarzeń kolejowych możemy mówić o zdecydowanie wyższym poziomie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W wyniku bowiem ich zaistnienia (odmiennie niż w przypadku sytuacji potencjalnie niebezpiecznych), dochodzi już do materializacji ryzyka oraz negatywnych następstw. Warto również zwrócić uwagę, że przyczyną aż 99 zdarzeń kolejowych było drzewo rosnące w pasie 15 m.

Rozpatrując skutki tych zdarzeń tylko od roku 2017, trzeba wskazać, że na szczęście, nikt w nich nie ucierpiał. Spowodowały one jednak straty finansowe na ponad 7 mln zł oraz opóźnienie pociągów przekraczające 35 tysięcy min. Ich głównymi przyczynami były warunki atmosferyczne: burze, silne wiatry oraz intensywne opady deszczu lub śniegu. Nie bez powodu nawiązano do szczęścia. Bo jak inaczej określić sytuację, w której nie ma rannych po zderzeniu pociągu pasażerskiego z powalonym na tory drzewem o średnicy 1,5 m?

Ciekawym wnioskiem wypływającym z zestawienia powyższych danych jest również pewna różnica jeżeli chodzi o udział procentowy przyczyn związanych z uszkodzeniem drzew znajdujących się w pasie 15 m do wszystkich tego rodzaju zdarzeń. W przypadku sytuacji potencjalnie niebezpiecznych odsetek ten wynosi zaledwie ok. 30%. Natomiast w przypadku incydentów i wypadków ponad 65%, a więc ponad dwa razy więcej. Co to oznacza? Jeżeli dochodzi już do określonych następstw, negatywnych skutków dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego, to w większości przypadków drzewa te rosły w odległości mniejszej niż 15 m. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem, że drzewa znajdujące się w pasie 15 m i te rosnące poza nim generują tożsame ryzyka dla bezpieczeństwa.  

Co z drzewami rosnącymi dalej?

W celu kompleksowego omówienia zagadnienia, zajmijmy się także drzewami rosnącymi w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Czy to, że doszło do ponad 2 tysięcy sytuacji potencjalnie niebezpiecznych oraz 50 zdarzeń kolejowych, spowodowanych drzewami spoza pasa 15 m oznacza, że mogły one się tam znajdować i nie można było zrobić nic, aby do zagrożenia nie doszło?

Nic bardziej mylnego. Przypomnijmy bowiem, że zgodne z generalną zasadą wyrażoną w ustawie o transporcie kolejowym usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

W sytuacji, gdy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie linii kolejowej usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie nie zobowiązywały zarządców infrastruktury do podejmowania żadnych dodatkowych ustaleń, co do wpływu tych drzew na bezpieczeństwo ruchu kolejowego.

Powinność taka powstaje jednak w przypadku, gdy drzewa położone są w odległości większej niż 15 m od osi toru (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2014 r., II SA/Kr 1640/13; LEX nr 1443501). Oznacza to, że usytuowanie wszystkich obiektów, w tym drzew, powinno być w sposób bieżący monitorowane, choćby znajdowały się w odległości 20 czy 30 m.

Czy takie ustalenia miały miejsce? Skoro doszło do ponad 2000 sytuacji potencjalnie niebezpiecznych oraz 50 zdarzeń kolejowych ujmowanych w statystykach jako „drzewo spoza pasa”?

Prowadzona debata publiczna niewątpliwie dotyka pewnego konfliktu wartości. Z jednej strony mamy do czynienia z głosami podkreślającymi negatywny wpływ przepisów dotyczących drzew na kwestie ochrony środowiska. Powtarza się, że przepisy te są zbyt restrykcyjne, w mediach używane są zwroty typu „rzeź drzew”. Z drugiej strony nie sposób zapomnieć o kluczowej wartości, jaką jest bezpieczeństwo. W pojęciu tym mieści się też życie i zdrowie osób korzystających z usług kolei – pasażerów ale też pracowników przedsiębiorstw kolejowych. Celem niniejszego artykułu nie jest rozstrzyganie tego konfliktu lecz rzeczowe przedstawienie stanu prawnego. Wydaje się jednak, że druga z wymienionych wartości bywa zbyt łatwo pomijana.

 

 

 

 

[1] 28 października 2019 r. w Dzienniku Ustaw pod numerem 2061 opublikowano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 października 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych.

[2] „Pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch kolejowy, powinny być urządzane i utrzymywane jako jedna równoległa do linii kolejowej bruzda o szerokości co najmniej 4 m usytuowana w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych – od zewnętrznej krawędzi tych rowów.” – przepis ten pozostał bez zmian.

[3] „Drzewa i krzewy rosnące poza lasami mogą być usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej:

  1. biegnącej po nasypie albo w przekopie albo otoczonej rowami bocznymi – w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych;
  2. w pozostałych przypadkach - w odległości nie mniejszej niż 6 m od skrajnej szyny.”

- tak w projekcie rozporządzenia zmieniającego dostępnym na stronie Rządowego Centrum Legislacji, przekazanym do rozpatrzenia przez komisję prawniczą.

[4] Pojęcie przyjęte w przepisach wewnętrznych zarządcy infrastruktury PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
na określenie sytuacji eksploatacyjnej lub wydarzenia kolejowego niebędącego poważnym wypadkiem, wypadkiem ani incydentem, powodującej nieznaczny wzrost ryzyka – do kontrolowanego poziomu nieprzekraczającego poziomu ryzyka akceptowalnego;

[5] każde zdarzenie inne niż wypadek lub poważny wypadek, związane z ruchem kolejowym i mające wpływ na jego bezpieczeństwo;

[6] niezamierzone nagłe zdarzenie lub ciąg takich zdarzeń z udziałem pojazdu kolejowego, powodujące negatywne konsekwencje dla zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska; do wypadków zalicza się
w szczególności: kolizje, wykolejenia, zdarzenia na przejazdach, zdarzenia z udziałem osób spowodowane przez pojazd kolejowy będący w ruchu, pożar pojazdu kolejowego.

 

do góry